土地要素市场化配置要点分析

要素市场化配置是市场经济发展的基础和前提，更是自发调节经济社会发展的关键稳定器。长期以来，我国社会主义市场经济发展、民营企业快速成长与关键要素配置市场化程度低、流动门槛高的矛盾日益凸显，成为深化改革的掣肘。下面农交网小编带来土地要素市场化配置要点分析。

要点一：“加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度”

分析：2019年《土地管理法》修订主要包含七大要点，一是改革土地征收制度，二是集体经营性建设用地入市，三是宅基地管理制度改革，四是为国土空间规划制度改革创新预留法律空间，五是明确国土空间规划体系作为各类自然资源开发、保护、建设的依据，六是将基本农田提升为“永久”基本农田，七是强化土地督察制度。

其中，征地制度改革（成片开发、区片综合地价）、宅基地制度改革（三权分立、利用方式、有偿使用）、经营性建设用地入市（用途、收益分配）即所谓“三块地改革”还存在一定的补充、完善空间（参见笔者《<土地管理法>修订解读：构建城乡统一建设用地市场》一文）。预计本年度《土地管理法》实施条例以及更细化的《农村集体经营性建设用地入市指导意见》将出台，需重点关注。

要点二：“全面推开农村土地征收制度改革……建立公共利益征地的相关制度规定”

分析：征地制度改革的总思路可概括为三个要点，即“缩小征地范围、规范征地程序、完善多元规范的安置措施”，与农地流转的政策是相通的（不征才能流转），体现了“多予少取”。其中，“公共利益”的范围和情形基本明确，各地区片综合地价已较为成熟、约三年一调整，社保安置补偿方面有待各地进一步明确等等；全面推开后必将有配套政策跟进。

要点三：扩大国有土地有偿使用范围

分析：早在2017年2月国土资源部会同国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、农业部、人民银行、林业局、银监会联合印发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，当时主要是为了土地节约集约利用，大致导向是“能有偿使用就不无偿划拨”——修订划拨用地目录、缩小划拨范围。例如，鼓励能源、环保、安居房、养老、教育、文化、体育及供水、燃气、供热设施等项目用地出让、租赁，支持以作价出资或者土地入股；同时，规定了事业单位改制企业后划拨地块按有偿使用方式处置的办法。后期，各地配套制定了执行方案。

同时，这一点也和后文“以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用”相联系，例如，以往一些国有企事业单位实际上已经在通过划拨方式无偿取得的国有土地上开发了一些盈利项目，提高了土地利用效率，同时自身能获益，但并未缴纳土地使用费用，以后将逐步走向规范化、市场化。

要点四：建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度

分析：前期集体经营性建设用地33个试点结束后，《土地管理法》很快修订并将其纳入，有些问题仍有待细化落实：

一是制定全国统一的集体土地入市标准较难，地方有一定随意性空间。由于各地推动集体土地入市的动机不同，且不同地区土地的区位、经济发展条件不同，集体土地入市条件差别较大。纳入城市规划建设范围的集体经营性建设用地哪些该成片开发？哪些该入市？难以科学、公平、统一认定，且牵涉到基层政府、农村集体利益；即便规定了“XX%的比例”，地方在具体地块的操作中仍有较大随意性。

二是集体土地入市后的用途限制存在一定争议。目前看商业房地产开发不被允许，但笔者在地方做调研、规划中发现，许多地方政府对集体土地入市做房地产开发有较强意愿，有些时候也是解决问题的唯一途径，目的也是为了实现村集体、政府、城市开发建设的多赢，同时也不会造成农用地流失或者冲击传统一级市场，入市后用途是否可以“因地制宜”、给予地方更大自主权值得关注。

三是入市土地利益分配标准尚需继续研究。理论上，集体经营性建设用地达到入市条件需要相关设施配套，因此农村集体和代表公共利益的地方政府都应分享收益。但是，不同地方甚至不同地块利用情形差别很大，利益分配标准很多时候需要个案个研。2016年《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》提出“调节金”这类收益分配手段；2018年开始探索土地增值收益“调节金转税费”，逐步与城镇土地增值税接轨；但在标准等方面相关部门存在意见分歧。

综上所述，上述三个问题决定了集体经营性建设用地入市这项改革能否顺利推进。理论上，收益分配标准是其中的抓手，将对地方确定那些土地应该入市、入市土地作何用途产生自动的经济引导作用。