农村集体产权制度改革进一步加深 难点在哪儿

2020年是打赢脱贫攻坚战、实现全面小康的收官之年，也是谋划“十四五”、深入实施乡村振兴战略的关键之年。要实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，就需要更加成熟和完善的“三农”工作制度框架和政策体系。3月11日，农业农村部办公厅发布关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知，提出要全面推开农村集体产权制度改革试点，审慎稳妥开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作，有序规范农村承包土地经营权流转等一揽子“三农”领域重点改革方案。对于改革工作，重点难点在哪里，各地又该如何开展工作？

改革试点范围扩大

目前，全国已有超过26万个村、18万个组完成了农村集体产权制度改革。今年，这一范围将进一步扩大。

上述通知提出，要全面推开农村集体产权制度改革试点。通知要求，已有的15个整省试点省份要做好检查验收，非整省试点省份要全面推开改革，力争改革覆盖面扩大到所有涉农县（市、区）。要指导基层严格按照中央要求，规范有序开展成员身份确认、折股量化资产、建立健全集体经济组织、办理登记赋码等工作，确保按期保质完成改革任务。

探索新型集体经济发展路径，继续扶持2万个左右村开展发展壮大集体经济试点示范。要继续加强农村集体资产管理，明确加强农村集体资产管理的思路举措，推进监管平台建设，加快建成便民快捷、管理高效、上下联动、部门共享的农村集体资产大数据库。

审慎稳妥开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。2021年前到期的地区，应在省级农业农村部门指导下尽快开展试点，试点方案报农业农村部备案。

要有序规范农村承包土地经营权流转，依法建立健全工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。推动承包地确权登记颁证信息平台互联互通，鼓励在土地经营权融资担保、农业保险、农业补贴、耕地轮作休耕、乡村产业规划编制等多领域应用承包地确权成果。

要进一步贯彻落实《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》，加快推动家庭农场高质量发展，把符合条件的种养大户、专业大户纳入家庭农场范围。强化示范创建引领，加强示范家庭农场评定，做好典型案例征集推介，有条件的地方可开展家庭农场示范县创建。引导家庭农场开展联合与合作，鼓励组建家庭农场协会或联盟。

改革重点难点在哪儿

核实农村集体资产是改革的重中之重。由于历史原因，很多地方的农村集体资产不清晰，有多少东西多少资产村民自己都不知道。如果资产不清楚，就谈不到折股量化，所以核实资产是第一步，也是关键的一步。

意见指出，开展集体资产清产核资，是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。各省级政府要对清产核资工作作出统一安排，从2017年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用三年左右时间基本完成。

在已启动对农村集体资产清产核资的省份中，河南省已基本完成这一工作。据该省农业农村厅透露，2018年开始的全省范围内的农村集体资产清产核资工作，到去年底已基本完成。在进行过程中，集体资产低价流转、廉价租赁甚至久占为业是清产核资环节最大的难题。为此，有关部门多次组织有关法律人士多次座谈研讨，明确了清理不合理合同的法律依据，发挥法律援助作用，对各村承包、租赁合同和久占为业等行为开展集中审查、分类研判、逐项界定。

先行开展立法探索

农村重大改革都要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要。通知强调，有条件的地方可先行开展农村集体经济组织相关立法探索，为国家立法积累经验。加强土地承包经营纠纷调解仲裁能力建设，鼓励有条件的地方按照《农村土地承包仲裁员农业行业职业技能标准（试行）》，探索建立仲裁员等级评价制度，加强仲裁程序、文书、场所等规范化建设。

吉林大学法学院教授房绍坤认为，为保障集体产权制度改革的顺利进行、巩固改革的成果，要在充分调研的基础上，从我国农村实际出发，着重研究制定农村集体资产管理法、农村集体经济组织法、农民股份合作企业法等相关法律。

“关于农村集体资产管理，我国还没有制定相应的法律法规，部分地区制定了相关地方性法规，但这些地方法规一方面限于效力问题，无法在全国范围内为农村集体资产管理提供统一的指导原则；另一方面，个别地方性法规限于对政策的理解，一些规定曲解了国家有关改革精神及法律规定精神，如将集体资产确认为集体经济组织所有等。为保证农村集体产权制度改革的顺利进行，需要以法律的形式将农村集体产权制度改革所取得的经验确认下来。”房绍坤说。

按照“2019年中央一号文件”要求，要“加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革”。通过农村集体经营性资产股份合作制改革，可以使“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，从而确保农民收入增加这一改革目标。“为配合农村集体产权制度改革，需要通过专门法律对农民股份合作的组织形式、成员权利义务、机构管理、财产管理等加以规定，以确保农民股份合作经济的顺利平稳发展。”房绍坤表示。

农业农村部着重强调，各地要进一步提高认识，高位推动试点工作，加强组织协调，切实保障试点所需各项工作条件及时到位。加大指导力度，开展专题培训，加强试点风险防范，建立重大问题研究解决和信访处置机制，实行分级负责，及时妥善处理群众信访反映的问题。及时总结经验，结合实际，探索形成可复制可推广的延包模式，推动研究完善相关配套政策。